全国教育科学规划课题成果公报 | 张彩云：我国中小学不合格教师退出机制研究
本文为全国教育科学规划2010年度教育部重点课题“义务教育阶段教师退出机制研究”（DFA100234）的成果。
提高教育质量，关键在教师。近年来，为造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质教师队伍，我国政府在教师管理和教师培养、培训等方面出台了一系列政策。在教师入口关方面，从2011年起国家开始进行中小学教师资格考试和定期注册改革试点，实施五年一周期定期注册。定期注册不合格或逾期不注册的人员不得从事教育教学工作，此项举措破除了教师资格终身制。建设高素质专业化教师队伍，还必须畅通教师出口关，完善教师退出机制，搭建教师“能进能出”的良好平台。这里的“教师退出”是指公立中小学不合格教师的强制性退出，不包括自然退休和自愿流动、流出等情况。完善的教师退出机制包括退出标准、退出方式和退出程序等方面，它是教师管理制度的重要内容，也是时代提出的重要命题。
（一）完善教师退出机制是教师质量的重要保障
自1966年国际劳工组织和联合国教科文组织提出《关于教师地位的建议》以来，教师专业化已经成为世界各国的共同目标。教师专业化是指教师职业具有自身独特的职业要求和职业条件，有专门的培养制度和管理制度。[1]教师专业化不仅是一种观念，更是一种制度。只有建立健全有效的运行机制，才能保障教师专业化工作持续、稳定、健康地发展。当前，我国教师素质与人民群众对高质量教育的期盼相比，还存在不小差距。部分教师职业道德意识淡漠、教育观念陈旧、创新意识不强、知识面狭窄、教学方法和手段落后，一些不合格教师长期占据教师岗位，影响了教师队伍的整体质量。因此，亟须制定教师退出等相关制度，以深入推进教师专业化进程，切实保障教师队伍质量。
（二）完善教师退出机制是依法治教的必然要求
2016年1 月，教育部颁布了《依法治教实施纲要（2016—2020年）》，要求加快构建政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法支持和参与教育治理的教育发展新格局，这对于全面推进教育治理体系和治理能力现代化具有重要的历史意义。教师的管理制度是政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教的重要依据。
在教师退出制度方面，西方发达国家、我国台湾等都制定了比较完备、系统的法律章程，对不合格教师标准、解聘的权力主体、解聘程序和救助措施作了明确规定。而我国虽然在《中华人民共和国教师法》中规定对违反刑法的教师取消教师资格，对“故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失”“体罚学生，经教育不改”等教师给予行政处分或者解聘，但具体的判定标准还比较模糊，对“由谁处理”“如何处理”等关键问题没有明确规定，导致现实中学校对于不合格教师的处理缺乏制度和法律依据。笔者2014年在对中小学校长的调查中发现，校长们普遍认为，学校里有3%~5%的不合格教师存在，对于这些不合格教师，尽管学校和家长都迫切要求他们退出教师队伍，但由于找不到政策依据，这一问题解决起来还困难重重。依法治教需要不断建立健全相关政策，以使教师管理工作更加规范，切实做到有法可依。
（三）完善教师退出机制有助于缓解教师结构性过剩的现实矛盾
随着我国九年义务教育的全面普及，中小学教师队伍已从供不应求转为结构性过剩。西部地区、农村地区教师短缺，教师学科结构性矛盾突出，广大乡村学校音乐、体育和美术等学科教师不足，部分地区教师“在编不在岗”现象依然存在。由于缺乏退出机制和补充渠道不畅，使得好教师进不来，不合格教师出不去，教师结构性过剩的现实矛盾无法真正得以解决，严重影响了学校教育教学质量。
学生的健康成长需要学校、家庭和社会的共同努力。一直以来，不合格教师的存在是学校的负担，也是家长抱怨和投诉的重要内容。几乎所有的学者都认为，学生是不合格教师的最大受害者。[2]不合格教师不仅会给学生发展带来不良影响，而且会影响学校声誉，不利于教育事业的健康发展。
（一）不合格教师对学生身心健康的影响
现实中，部分教师由于师德失范，对学生进行体罚，轻的会导致学生身体受到伤害，严重的还会危及学生生命。而相较于生理伤害，教师对学生的心理伤害比较隐蔽，往往更容易被忽略。教育是改变学生价值观和行为的过程，教师不当的观念和行为，会给学生的人格发展带来不利影响。如，教师如果有暴力倾向和神经质特征，学生耳濡目染就会受到影响。有研究指出，教师体罚、侮辱学生，会使学生心理蒙上阴影，背负沉重的心理负担，严重伤害学生的自尊心和自信心。这种伤害往往会引起学生两种不同的心理反应，一是使学生产生自卑感和孤独感，觉得自己不如别人，造成学生精神萎靡，丧失进取心，甚至产生厌学、逃学的心理和行为；另一种是使学生产生强烈的逆反心理，在心理上否定教师的教育，在行为上与教师不合作甚至对抗，为了发泄自己的不满，常常会故意挑起事端。[3]这些都会影响学生的健康成长。
（二）不合格教师对学生学业的影响
“教育教学能力不足，不能胜任工作”是不合格教师存在的最普遍的问题。研究表明，教师教学能力是影响学生阅读和数学学业成绩的关键因素；优秀教师所教的学生，其学业水平表现较不合格教师所教的学生甚至超前一年以上。[4]如果一位学生遭遇两位或两位以上不合格教师的教学，那么，其学业成绩可能会落后很多，而要想补齐功课则需要花费很多工夫。当前，有些教师过于追逐经济利益，教育教学态度不端正，他们在课堂不认真教学，却热衷课外补习，影响了学生学业成绩，引起了家长的强烈不满。不合格教师的存在使得学生平等受教育权受到伤害，客观上造成教育结果的不公平。
（三）不合格教师对学校发展的影响
不合格教师不仅影响学校声誉，而且会增加家长和学校间的冲突，给学校的管理工作带来很多困扰。调研中，校长们提到，“学校存在的极少数不合格教师，扰乱了正常的教育教学秩序，解决他们的问题往往费时费力，牵扯了大量精力”。学校一方面迫于家长压力，要做好家长和不合格教师之间的沟通工作，安抚好家长；另一方面还要对不合格教师实施救助，甚至还要应对部分教师的申诉，这些都严重干扰了学校的正常运转和发展。
（一）当前不合格教师退出面临的主要问题
不合格教师的退出是世界性难题。许多发达国家虽然都构建了完备的教师退出机制，但在解聘不合格教师时依然困难重重。在我国，尽管教师退出还缺少国家层面的相关政策，但很多地方开展了不合格教师退出的实践探索。如，成都市、江苏省、安徽省、上海市等地相继发布了教师退出的实施办法，对不合格教师根据程度不同分别给予转岗、待岗培训、解聘和辞聘等处理。笔者通过文献分析和实证调研，发现当前不合格教师退出还存在如下突出问题。
1. 不合格教师认定困难，相关证据不易收集
有学者对近20年关于不合格教师的研究分析发现，对不合格教师内涵的认识仍有分歧，有待统一和澄清。[5]由于对不合格教师的认识存在差异，使得在实践中对不合格教师认定缺乏统一标准。笔者调研发现，中小学教师认为，当前在处理不合格教师时遇到的最大问题是“对于不合格教师的认定缺乏统一的标准” [6]。此外，评定教师合格与否，需要基于充分的事实证据，而现实中由于时间和经验不足，收集证据存在很多困难。学校不仅缺少对教师进行的持续性观察和记录，有些证据还不易获得，比如师德、教学态度等，这就使得对不合格教师的认定存在较多争议。
2. 不合格教师退出成本大，且容易受到人情因素影响
文献研究发现，即使教师被判定为不合格，也只有极少数不合格教师真正被解聘，因为解聘过程往往旷日持久且成本巨大。表1为美国部分州解聘不合格教师所需的成本。[7]
除此之外，在我国，不合格教师退出还涉及复杂的人情因素，教育行政管理部门或学校往往怕麻烦或避免冲突而不愿意去解决。调研中，很多校长表示，不希望教育行政部门将解聘教师的权力下放到学校，因为“容易得罪人”。 有的校长坦言，学校鉴别出了不合格教师，报送当地教育行政部门，但由于一些不可知的复杂原因，不合格教师并没有受到处理，而是继续留在学校任教，如此一来，校长和该教师之间的关系就变得非常尴尬。有时，校长明明知道有的教师教育教学能力低下，不能胜任教师工作，但囿于同事情谊，不忍心将其解聘。
3. 退出程序不够完善，尤其缺乏系统的补救制度
中小学不合格教师的退出，需要建立一套完整的退出程序，遵循程序正义的原则。目前，我国尚未建立国家层面的规章制度，并未对教师退出程序进行严格规定。教师评价、聘任和资格认定等相关制度往往政出多门，没有形成良好的联动机制，给教师退出带来很多困难。而地方教育行政管理部门人员和学校管理人员大多没有接受过应对不合格教师的系统训练，容易忽视处理程序的规范性问题。如此，不仅耽误了处理日程，而且容易引起争端，增加了处理不合格教师的难度。
在国外成熟的教师退出机制中，教师的权益得到充分尊重。学校采取补救优先的原则，设立专门的辅导期，对可以通过辅导重新上岗的教师进行补救，尤其是对于教育教学能力不足、暂时不能胜任的教师进行辅导和帮扶。学校通过跟踪培训、教学等指导方式，帮助他们提高专业水平。综观我国目前地方层面制定和实施的教师退出办法，尽管也提出了对不合格教师进行待岗培训的要求，但针对由谁培训、培训什么和如何考核等问题还缺少系统的制度设计，尤其缺乏对不合格教师进行有针对性的补救和帮助。因此，亟须拟定不合格教师需改进的行为、预期目标、辅导时间、辅导策略、评估和反馈等相关办法，切实帮助不合格教师提升专业能力。
（二）完善不合格教师退出机制的建议
构建完善的教师退出机制必须遵循补救优先的原则、证据支持的原则和程序正义的原则等。[8]具体来说，主要包括如下三个方面。
1. 明晰不合格教师的判定标准，构建完整的教师退出程序
笔者通过对我国中小学教师相关政策进行研究发现，关于教师合格与否的判定标准主要包括四个方面：道德品行、教育教学态度、教育教学能力和触犯刑法。在这四个方面中，道德品行方面提及最多。[9]而中小学教师和家长在对不合格教师判定标准的认识上，表现出了相当高的一致性，都非常重视教师的道德品行、教育教学态度和教育教学能力。[10]因此，我国在制定教师退出的国家标准时，可将师德和教育教学能力的考察作为重点，并细化为具体的判定标准。近年来，美国开始实施基于绩效的教师退出标准，根据教师在班级管理、出勤率、绩效表现和承担其他职责等方面的情况，设计教师退出标准计分表，由此来考核教师的整体表现并明确不合格人选，使教师分流和退出的决策有所依据，这些经验值得借鉴。
在退出程序方面，国外比较成熟的退出机制通常包括觉察期、辅导期、审议期和申诉期四个阶段。在觉察期，及时发现不合格教师，收集相关证据，适时进行处理。对于部分不合格教师尤其是教育教学能力低下的教师，通常要给予改进和补救的机会，对他们进行专门的辅导；经过辅导期，达到合格标准的教师重回教师岗位，仍不合格的教师进入审议期。在审议阶段，要准备充分的材料证据，由专门的行政管理机构进行审议，教师有权进行辩驳。如果教师认为自身的权益受到损害或裁决不公，可以依法进行申诉。一般先由上级主管部门进行调解，不愿调解或调解不成的，再按照有关规定向当地人事争议仲裁机构申请仲裁，对仲裁裁决不服的，还可向法院提起诉讼，经由司法程序加以判决。我国在构建不合格教师退出程序时也应明确具体流程，对每个流程如何操作进行解释说明，并对流程的执行者和负责人进行相关培训，切实保障教师退出程序规范、公正。
2. 深入探究不合格教师产生的原因，建立不合格教师觉察机制
制定教师退出制度旨在保障教师质量，要充分尊重教师发展权，深入研究不合格教师产生的原因，建立觉察机制，减少不合格教师的产生。不合格教师出现的原因非常复杂，既有教师自身问题，也有家庭、学校和社会带来的系列问题。有学者指出，教师身心不成熟、工作负担重、工资待遇偏低、同事关系紧张、家长期望过高等因素都会导致教师出现问题行为。[11]有些教师因为缺少专业学习和培训的机会，加之经验不足，无法有效解决学生问题和管理班级，如果得不到及时帮助，就会成为不合格教师。
因此，学校有必要建立不合格教师的觉察机制，及时发现教师存在的问题和困难。一般来说，学校可以通过三种方式觉察出不合格教师。一是主动觉察，通过随堂听课、教学评价等方式进行；二是被动觉察，通过家长反映、学生反馈及同事观察评价进行；三是教师自我觉察，通过系统的专业培训制度帮助教师提高自我反思和自我完善能力，建立教师心理、行为评估和辅导体系，提高教师情绪管理和心理健康维护能力。教师通过自我觉察和反省，发现自身问题，及时改进，避免成为不合格教师。
3. 科学评价教师，切实做到有据可依、客观公正
科学评价教师是实施教师退出制度的关键。教师评价涉及评价标准、评价主体和评价方式等问题。目前各地对教师的考核评价一般包括德、能、勤、绩等多个方面，但具体内容各不相同。有的学校将学生学业成绩作为主要考核标准，低于年级平均分5分就可算作一次教学事故，出现两次以上即可判定为不合格；有的学校将教师参加课题研究、发表论文作为考核依据；还有的学校为了避免矛盾，没有制定具体的考核标准，教师考核评价只是走走过场，学校从未出现过考核不合格的现象，没有真正发挥考核的甄别和激励作用。
科学评价教师需要在国家标准的基础上，根据各地和学校发展实际，制定具体可操作的考核评价标准。学校应成立由教师、家长和专业人员共同组成的评价小组，将平时考核与年终考核相结合，同时要有翔实的记录，保证评价过程和评价结果有据可依、有案可查，不断增强教师评价的规范性和科学性。
注释
[1] 教育部师范教育司组织编写.教师专业化的理论与实践[M].北京：人民教育出版社，2003：1.
[2] 周成海，孙启林.美国有关中小学不胜任教师处理问题研究的若干主题[J].比较教育研究，2007，（2）.
[3] 郑建设.教师的言行与学生的自卑[J].教学月刊，2006，（10）.
[4] Wolk，R. A. Beating the odds[J].Teacher Magazine，1999，11（2）.
[5] 牟蕾，雷云.近二十年不胜任教师研究述要[J].教师教育论坛，2014，（12）.
[6] 张彩云，等.中小学教师对“不合格教师”认知的调查研究[J].教育理论与实践，2012，（4）.
[7] 洪若审.小学教师与家长对不适任教师意见的调查研究[D].台湾嘉义：国立嘉义大学硕士论文，2006：44.
[8] 杨卫安，邬志辉.如何解聘不合格教师——美国的经验与问题[J].全球教育展望，2014，（10）.
[9] 张彩云.中小学教师退出政策述评[J].教育研究，2014，（3）.
[10] 张彩云.中小学教师和家长对“不合格”教师认知调查比较研究[J].教育发展研究，2014，（12）.
[11] 何文馨.台东县教师对不适任教师意见调查之初探[J].学行政双月刊，2009，（9）.
（责任编辑：张蕾）
论文来源于《教育科学研究》2017年第3期
“课题成果公报”专栏由全国教育科学规划领导小组办公室与《教育科学研究》共同创办，主要介绍全国教育科学规划课题优秀成果。专栏的开设旨在立足和服务于我国教育改革与发展的重大理论和现实问题，及时反映全国教育科学研究课题成果的最新进展，加强学界前沿的沟通和交流，促进教育科研的改革与发展。